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“勞動教養”亟待完善立法

發布時間:2015-05-05 作者:張一軍
近年內,本人在執業過程中,處理了幾個涉及“勞動教養”的案件,感觸良深。深感目前勞動教養方面的立法及法律適用問題多,亟待修訂、完善,以實現最大程度的維護保障人權。

問題一,有關勞動教養的立法嚴重滯后,已有法律法規已經極不適用現今的社會現實狀況。
目前,“勞動教養”方面的法律、法規,其中比較系統的,層階效力較高的規范性文件,一是1957年8月1日全國人大常委會批準的,國務院公布的《國務院關于勞動教養問題的補充規定》,二是1982年1月21日國務院轉發,公安部發布的勞動教養試行辦法;此外,《治安管理處罰辦法》及全國人大常委會《關于禁毒的決定》、《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》等幾個法律文件,也有零星涉及,但主要是規定了“勞動教養”的適用問題。
從《決定》制訂意圖和適用對象來看,當時的勞動教養主要是對輕微的違法亂紀人員,進行強制教育,為其提供就業的機關,明顯不具懲罰性。《決定》第二條,對“勞動教養”下了定義:勞動教養,是對于被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施,也是對他們安置就業的一種辦法。適用對象主要是受行政處分后無生活出路的大中城市的人員。由此不難想見《決定》創制的歷史背景。50年代后半期,城市剛剛完成社會主義改造,城市經濟尚不發達,幼稚的城市工商業吸納不了社會閑散人員,這些人員“游手好閑,違反法紀,不務正業”,成為影響“公共秩序”的不安定因素,因此需要對他們進行勞動教育,使他們成為參加社會主義建設的自食其力的勞動者(《決定》第二條)。
可能由于當時的就業安置比較困難,也可能由于這種限制一定人身自由方法的適用比較慎重,監護人請求領回自行負責管教的,勞動教養機關也可以酌情批準(《決定》第四條)。
《決定》公布施行至今已有四十余年,我國社會政治、經濟狀況已經發生了天翻地覆的變化,可以說《決定》所產生的社會基礎已經不復存在,以《決定》的精神和法條來對照我們今天所處理的勞動教養案件,簡直是天方夜譚。譬如,目前“勞動教養”對人身自由的限制程序超過了行政拘留,甚至也超過部分的刑罰措施。《補充規定》的規定,勞動教養的期限為1年至3年,必要時還可以延長1年。而《刑法》拘役是1個月以上六個月以下。管制的期限為三個月以上二年以下。而且,被管制的罪犯比被勞教人員所享有自由度更大。可見,勞動教養實際上已有背離了原先的性質,成了一個懲罰措施。這些奇怪現象的出現,只能說明《決定》已經嚴重滯后了社會生活的發展,所以有關部門(包括司法機關)為了繼續在新形勢下適用“勞動教養”,紛紛發文對《決定》及《補充決定》進行解釋和修訂,如江蘇省即發文修訂取消了勞動教養的地域限制,將勞教的適用對象擴大至農村(江蘇省勞教委字[1998]5號)。且不論其他,單從法的解釋角度來就十分值得討論。《決定》和《補充規定》雖由國務院公布,但它們是由全國人大常委會批準,應具有法律的層階地位,依其建立起來的工作機關怎么有權對其進行擴大的解釋?這是否符合法制(法治)原則?解釋的混亂勢必帶來執行的混亂。勞動教養的立法勢在必行。

問題二,“勞動教養”法律性質不明,適用勞動教養的目的變質,適用勞動教養對象變化。
單就法律法規的規定來看,“勞動教養”的性質是十分明確的,它應當是一種行政強制措施。如上所引《決定》第二條對“勞動教養”的定義,明白無誤地表明了“勞動教養”具有強制性教育和城市人口安置就業的雙重性。1982年《勞動教養試行辦法》第二條也說明:“勞動教養,是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施,是處理人民內部矛盾的一種方法。”
 
從法理上看,行政強制措施是具體行政行為,是行政機關利用行政權力強制相對履行義務或使不確定事物處于一種確定狀態,行政強制措施,只應具有強制性,而不應具備懲罰性。
但是,在《決定》以后幾十年來的立法活動和司法實踐,“勞動教養”的本性已經逐漸背離《決定》規定的性質,逐漸成為一種懲罰措施,帶有極強的處罰性。
 
從立法上看,第一個使勞動教養具有懲罰性特點的法律文件是:全國人大常委會《關于處理逃跑或重新犯罪的勞改犯和勞教人員決定》。這個決定第一條規定:“勞教人員逃跑的,延長勞教期限。勞教后三年內犯罪,逃跑后五年內犯罪的,從重處罰。”這無異于《刑法》關于累犯的規定。第一條還規定“其中情節輕微,不夠刑事處分的,重新勞動教養或處長勞動教養期限。”在這里勞動教養已成為一種懲罰手段。大約也是從這個法律規定后,人們將勞改犯和勞教人員相提并論,稱“兩勞人員”。勞教人員不再是勞動者,而是犯罪分子。在1988年全國人大常委員會通過了《治安管理處罰條例》,該條例規定對本條例規定了警告、罰款、拘留三種行政處罰,但第三十條涉娼案規定“違者處十五日以下拘留、警告、責令具結悔過或者依照規定實行勞動教養,可以并處五千元以下罰款;構成犯罪的依法追究刑事責任。”從該條的邏輯結構和立法本意來看,此處勞動教養也成為一種處罰方式。違反該條禁令的所受處罰是由輕到重的,可處以治安處罰的,適用拘留、警告,再重的勞動教養,再重的以至于犯罪,即追究刑事責任。并且依字面理解,實行勞動教養的,還可以并處5000元罰款,能夠“并處”,也說明此處的“勞動教養”應是與罰款一樣性質的行政處罰。又如1991年全國人大常委會《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第四條第一款、第三款規定的是對違法的處罰,第二款、第四款是對違法者實行的強制措施。其中第三款規定“因賣淫、嫖娼被公安機關處理后又賣淫、嫖娼的,實行勞動教養,并由公安機關處5000以下罰款。”此款勞動教養的懲罰性也是很明顯的。
再從司法實踐中來看,現在適用勞動教養無一不是打擊犯罪的手段,無一不是視為處罰手段。如1990年8月6日公安部法制司給最高人民法院研究室的《關于免于起訴,免除刑罰人員可否再予勞教問題的函》中認為:“團伙犯罪案件中被免予起訴、免除刑罰的人員,其行為往往對社會危害較大,雖不給予刑罰處罰,但并不等于不能適用其他處罰,對其中符合勞動教養條件的可以決定勞動教養。”公安部法制司明確認為勞動教養是一種處罰。最高院研究室復函同意公安部法制司的意見。再如1998年江蘇省勞教委及省公、檢、法、司等五部頒發的《關于我省收容勞動教養取消地域范圍限制的通知》中說明:“隨著形勢發展變化,勞動教養性質本身發生了根本性的變化,已由過去強制性教育和對城市人口安置就業相結合的兩重性轉變為現在實際上的處罰性。”又如江蘇省公、檢、法、司1995年8月29日發布《關于查禁取締賣淫嫖娼和色情活動有關問題的意見》中:引誘容留,介紹他人賣淫的,情節較輕,不需要追究刑事責任,按照1993年4月14日省公、檢、法、司《關于充分動用勞動教養手段打擊賣淫嫖娼等,違法犯罪人員的通知》規定,實際勞動教養或予以治安處罰。諸如此類的事例不勝枚舉,可以說在司法實踐中,勞動教養演變成重于行政處罰,輕于刑事處罰的一種處罰方式,這是不爭的事實。甚至于江蘇省勞教委、公、檢、法、司“為使盜竊公私財物案件勞教數額標準同起點刑罰相銜接,更好地促進勞動教養審批工作,結合我省實際,確定盜竊公私財物案件勞教的數額標準。”
《行政處罰法》于1996年3月17日頒布,“勞動教養”并未添列行政處罰的種類之列,但并不妨礙司法機關繼續以勞動教養來處罰違法犯罪分子。“勞動教養”有行政處罰之實而無行政處罰之名。用“勞動教養”打擊違法犯罪,固然使法網更加嚴密,但卻不符社會主義法制原則。行政強制措施與行政處罰畢竟是兩種不同的具體行政行為,它們有著不同的適用目的、適用對象,實施程度和救濟方式。勞動教養名存實亡。

勞動教養以行政強制措施之名行行政處罰之實,混淆了兩種行政行為的界限,也給行政法學理論建設,法制宣傳帶來了混亂。《行政處罰法全書》就認為勞動教養是一種行政處罰;《法制日報》1999年5月18日第6版的文章《勞教引發的官司》,其作者也認為,勞動教養是一種行政處罰。他們對“勞動教養”的性質的看法雖有悖法律規定,但理論畢竟是對實踐的總結和概括。在目前,“勞動教養”被普遍使用為行政處罰的時候,又有人怎么能說他們的觀點不對?
“勞動教養”到了正本清源,正名定性的時候了,繼續名不符實下去,對法制宣傳、理論建設、法制建設害莫大焉!
問題三,適用勞動教養,沒有法定程序,極易造成此項權力的濫用。
 
人身自由神圣不受侵犯,是《憲法》保障的公民權利。我國根本大法《憲法》第三十七條明確規定:“禁止拘禁和以其方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。”“勞動教養”不論屬于何種具體行政行為,但它的實施客觀上限制和剝奪了公民的人身自由,甚至因為被勞動教養,公民的部分政治權利也隨之被剝奪和限制,《勞動教養試行辦法》第十九條規定“勞動教養人員在勞動教養期間停止行使選舉權和被選舉權,但應當讓他們過一定的民主生活。”可見,勞動教養對公民基本權利的剝奪和限制的后果是非常嚴重的,根據《憲法》對公民權利(人權)保障的要求,對公民實施教養應該嚴格地依法實行。本人認為所謂“依法進行”,應包括兩個方面:一是基于法定的事由,即那些行為應被施以勞動教養,如《刑法》對四百多種罪行的規定一樣;二是依據法定的程序,如《刑事訴訟法》和《行政處罰法》一樣。并且所依之“法”,應該是嚴格意義的法律,即由全國人大或其常委會制定的法律,而不是行政法規,更不能是部門規章。因為,公民人身自由的權利由法律賦予并保障,也只能由法律予以剝奪和限制。如《刑法》《刑事訴訟法》《行政處罰法》等規定剝奪和限制人權的法律由全國人大通過,即是明證。這既表明國家對保障人權的重視,也表明了對人權的剝奪和限制審慎,更表明了人身自由權利和神圣的法律地位。
 
可是“勞動教養”這樣一種事實上的處罰,卻竟然沒有哪部法律對它加以系統地,詳細地規定。既沒有實體規定,哪些公民實施哪些行為可能會受“勞動教養”的處罰,(《決定》雖規定勞動教養的對象,但現實的操作中卻遠不是這么回事);更沒有程序上的規定,即行政機關應按什么原則和程序給予公民實施勞動教養,公民可受到什么樣的法律救濟。這種程序《決定》沒有規定,《補充規定》沒有規定,《勞動教養試行辦法》也沒有規定。這多么地令人不可思異。
因為“勞動教養”不是《行政處罰法》規定行政處罰的一個種類,所以實施教養不受《行政處罰法》調整,這兩部法律所規定的程序不適用于“勞動教養”。這樣,被勞教的人員就不能得到切實有效的司法救濟和律師的幫助。按《治安處罰管理條例》的規定,被裁決拘留的人有申訴權,也有提起行政訴訟的權利,并且被拘留的人或者其家屬能夠提供保人或交納保證金的裁決在申訴和訴訟期間可以停止執行,這就避免了因錯誤裁決而致人身自由被暫剝奪的損失,這種損失是無可挽回的。但是在現實生活中處罰性重于行政拘留的勞動教養卻沒有這樣的救濟措施。被宣布勞教的人員往往已失去人身自由,公安機關以法律無明文規定為借口,拒絕被勞教人員提供保證人或保證金而得以暫緩執行勞動教養的要求,也同樣以法無明文規定為由,拒絕被勞教人員家屬為其聘請律師的代理,而律師要到看守所去會見被關押的被勞教人員也被以同樣理由拒絕。
被勞教人員也有申訴權,但徒有其名。勞教委對申訴的規定是既當運動員又當裁判員。勞教的人員不服勞教委的勞動教養決定,也只能向它提請復議,自己對自已的所作所為進行裁決,其結果可想而知。加之律師很難介入勞教案件,勞教委(實際是公安機關)從作出勞教決定到作出復議決定,從頭到尾都在暗箱操作,得不到法律的、社會的有效監督。律師介入案件,這不僅是為被勞動教養人員提出法律幫助的問題,而且也是對勞動教養決定和實施的過程進行監督的問題。《行政訴訟法》雖規定對行政強制措施不服可以提起訴訟,但現實中提起行政訴訟的微乎其微,以上所述是個重要原因。
由于勞動教養沒有法定程序,往往導致職權被濫用。所謂權力被濫用,是指行政機關行使職權背離法律規定的目的和用意,違背法律的基本精神,其行為雖在形式上披上了合法的外衣,但其內容與法律設定該職權的用意和目的相去甚遠。本人上文提及《法制日報》1999年5月18日第6 版所刊載的文章所報道內容即是對勞動教養被濫用的最好注解:唐山市郊區村民劉伯文、劉伯如兄弟上訪檢舉投訴卻被勞教委決定勞動教養一年半,其法律依據的是《決定》第一條第四款"不服從工作的分配和就業轉業的安置,或者不接受從事勞動生產的勸導,不斷地無理取鬧,妨害公務、屢教不改的。"難怪唐山的律師認為勞教委是生搬硬套,牽強附會。

同樣,由于沒有法定程序,加之暗箱操作,“勞動教養”有時成為違法的執法中的“補充”措施。本人所處理一案既可說明:俞某因涉嫌盜竊,被起訴到法院,可能因為法院立案審查時認為俞某涉嫌盜竊證據不足。檢察院又給俞某一紙不起訴決定書,但同時原偵察機關卻給俞某一紙,《勞動教養決定書》,我們姑且不討論檢察機關,公安機關這樣做是否嚴重違反了刑事訴訟程序。單看決定俞某勞動教養,就會覺得這種做法奧妙無窮。縱觀本案,如果檢察機關硬作頭皮起訴,其結果必然會被法院以證據不足宣告俞某無罪,而俞某已被逮捕關押近半年,接下來,俞某必定會提出國家賠償,賠償主體不是檢察機關,就是公安機關。檢察機關相對不起訴,公安機關決定勞動教養,先行羈押的日子可以折抵勞動教養的日子,一舉而兩得,誰也不用為辦錯案承擔責任。這種做法不僅是對人權的踐踏,更是對法律的玩弄和強奸。試想,如果不是“勞動教養”可以被無序地濫用,本案怎么會出現這樣的一個結果。
 
從上述兩個案例,我們可以看到“勞動教養”已到了非改不可的地步了。
思考和建議:應當制定一部《勞動教養法》。就目前的社會現實看,徹底廢除勞動教養這一種措施,尚不具備條件。但是我們必須制定一部法律,明確它的法制性質:倒底是行政處罰,還是行政強制措施。從目前它使用的情況看,可以把它定性為一種行政處罰,這樣可以把前后的適用的對象和范圍相一致。并且不需要大規模制度設計和創新,只要把它原來的強制措施的特性取消,明確它的適用程序和救濟措施,適用《行政處罰法》和《行政訴訟法》即可。當然從法治角度,我們希望目前這樣的“勞動教養制度”最終消亡。
 

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